Les opérateurs privés nationaux trop souvent exclus des PPP en Afrique subsaharienne
Thématique :
afrique
Les Afriques / 02-11-2008
L'enjeu économique des PPP réside notamment dans la participation directe ou indirecte des opérateurs nationaux dans ces contrats complexes.
Nul n’ignore que les besoins d’investissement de l’Afrique en infrastructures sont considérables. Le projet du Millenium des Nations-Unies estimait en 2005 que 14 milliards de dollars additionnels seraient nécessaires chaque année pour financer les investissements dans les seuls secteurs du transport routier, de l’énergie, de l’eau et de l’assainissement des eaux usées en Afrique subsaharienne.
Les financements privés constituent par conséquent un complément d’autant plus indispensable aux financements publics des infrastructures que l’aide publique au développement ne saurait suffire à satisfaire l’ensemble des besoins. Les partenariats public-privé (PPP) constituent donc un outil de développement essentiel puisqu’ils permettent aux Etats d’Afrique de mobiliser des fonds privés et de développer plus rapidement leurs équipements et leurs infrastructures collectives, dans des domaines aussi variés que les transports, l’énergie, le logement, l’assainissement ou l’adduction d’eau.
Il reste que les PPP laissent souvent un goût amer aux opérateurs africains tant publics que privés, qui n’y prennent souvent qu’une part trop réduite. La question de l’implication insuffisante des opérateurs nationaux dans les PPP devient de plus en plus sensible et prégnante.
Contrats complexes
Un rapide examen des projets de PPP conclus en Afrique permet de constater que dans les contrats complexes, les contractants sont en général des multinationales (directement ou indirectement), alors même que les opérateurs locaux ne sont dépourvus, ni des compétences, ni même parfois de la dimension nécessaires à la conduite des projets d’infrastructures. Les opérateurs privés nationaux, et particulièrement les PME, déplorent leur manque d’implication dans ce nouveau type de mode opératoire de la commande publique, même si quelques contre-exemples peuvent être identifiés.
Non-discrimination
Le nœud du problème est que le droit de la commande publique, et plus précisément le droit des PPP est avant tout conçu comme le droit de l’égalité. Tous les textes internationaux et régionaux qui l’encadrent, notamment l’Accord sur les marchés publics signé à Marrakech le 15 avril 1994, réaffirment les principes de non-discrimination et de transparence, dont ils entendent assurer le respect au moyen de procédures de publicité et de mise en concurrence. De même, le cinquième considérant de la directive n° 04/2005/CM/UEMOA dispose que « les procédures de passation des marchés et délégations de service public conclues dans les Etats membres doivent respecter les principes de libre accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats, de reconnaissance mutuelle, de non-discrimination et de transparence ». Dès lors, la logique de libre et égale concurrence, censée apporter la meilleure prestation au meilleur coût, s’oppose à la prise en compte de préoccupations socioéconomiques telles que la promotion des PME ou des entreprises privées nationales dans les procédures d’attribution de PPP. A cet égard, le Black Economic Empowerment Act sud-africain, qui contraint toute personne publique sud-africaine à utiliser le critère de l’appartenance à la population noire dans l’octroi d’un partenariat public-privé, constitue une exception qu’il est difficile de transposer dans d’autres pays africains.
Transfert de savoir-faire
Dès lors, si les Etats ne peuvent en général instaurer de régime préférentiel ou discriminatoire, rien ne leur interdit de favoriser la participation des entreprises locales dans les projets de PPP. De l’allotissement systématique des projets à la définition du recours à des petites ou moyennes entreprises sous-traitantes locales comme critère de choix des offres, en passant par l’offre de dispositifs bancaires complémentaires (prêts commerciaux, garanties de prêts, capital-risque) offrant aux petites entreprises une garantie publique, de nombreuses mesures peuvent être mises en œuvre.
Par ailleurs, il est de plus en plus dans l’intérêt économique et financier des multinationales attributaires de contrats aussi complexes et d’aussi longue durée que les PPP de sous-traiter ou de subdéléguer tout ou partie de certaines prestations d’entretien et de maintenance à des entreprises locales.
Ainsi, les PPP peuvent constituer un mode de transfert privilégié de savoir-faire aux opérateurs locaux d’Afrique. Il convient donc de soutenir activement les entreprises locales (formation au conseil, à l’assistance technique) et de créer un environnement juridique, économique et financier propice à une collaboration croissante entre les opérateurs africains et internationaux dans les projets de PPP.
L'enjeu économique des PPP réside notamment dans la participation directe ou indirecte des opérateurs nationaux dans ces contrats complexes.
Nul n’ignore que les besoins d’investissement de l’Afrique en infrastructures sont considérables. Le projet du Millenium des Nations-Unies estimait en 2005 que 14 milliards de dollars additionnels seraient nécessaires chaque année pour financer les investissements dans les seuls secteurs du transport routier, de l’énergie, de l’eau et de l’assainissement des eaux usées en Afrique subsaharienne.
Les financements privés constituent par conséquent un complément d’autant plus indispensable aux financements publics des infrastructures que l’aide publique au développement ne saurait suffire à satisfaire l’ensemble des besoins. Les partenariats public-privé (PPP) constituent donc un outil de développement essentiel puisqu’ils permettent aux Etats d’Afrique de mobiliser des fonds privés et de développer plus rapidement leurs équipements et leurs infrastructures collectives, dans des domaines aussi variés que les transports, l’énergie, le logement, l’assainissement ou l’adduction d’eau.
Il reste que les PPP laissent souvent un goût amer aux opérateurs africains tant publics que privés, qui n’y prennent souvent qu’une part trop réduite. La question de l’implication insuffisante des opérateurs nationaux dans les PPP devient de plus en plus sensible et prégnante.
Contrats complexes
Un rapide examen des projets de PPP conclus en Afrique permet de constater que dans les contrats complexes, les contractants sont en général des multinationales (directement ou indirectement), alors même que les opérateurs locaux ne sont dépourvus, ni des compétences, ni même parfois de la dimension nécessaires à la conduite des projets d’infrastructures. Les opérateurs privés nationaux, et particulièrement les PME, déplorent leur manque d’implication dans ce nouveau type de mode opératoire de la commande publique, même si quelques contre-exemples peuvent être identifiés.
Non-discrimination
Le nœud du problème est que le droit de la commande publique, et plus précisément le droit des PPP est avant tout conçu comme le droit de l’égalité. Tous les textes internationaux et régionaux qui l’encadrent, notamment l’Accord sur les marchés publics signé à Marrakech le 15 avril 1994, réaffirment les principes de non-discrimination et de transparence, dont ils entendent assurer le respect au moyen de procédures de publicité et de mise en concurrence. De même, le cinquième considérant de la directive n° 04/2005/CM/UEMOA dispose que « les procédures de passation des marchés et délégations de service public conclues dans les Etats membres doivent respecter les principes de libre accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats, de reconnaissance mutuelle, de non-discrimination et de transparence ». Dès lors, la logique de libre et égale concurrence, censée apporter la meilleure prestation au meilleur coût, s’oppose à la prise en compte de préoccupations socioéconomiques telles que la promotion des PME ou des entreprises privées nationales dans les procédures d’attribution de PPP. A cet égard, le Black Economic Empowerment Act sud-africain, qui contraint toute personne publique sud-africaine à utiliser le critère de l’appartenance à la population noire dans l’octroi d’un partenariat public-privé, constitue une exception qu’il est difficile de transposer dans d’autres pays africains.
Transfert de savoir-faire
Dès lors, si les Etats ne peuvent en général instaurer de régime préférentiel ou discriminatoire, rien ne leur interdit de favoriser la participation des entreprises locales dans les projets de PPP. De l’allotissement systématique des projets à la définition du recours à des petites ou moyennes entreprises sous-traitantes locales comme critère de choix des offres, en passant par l’offre de dispositifs bancaires complémentaires (prêts commerciaux, garanties de prêts, capital-risque) offrant aux petites entreprises une garantie publique, de nombreuses mesures peuvent être mises en œuvre.
Par ailleurs, il est de plus en plus dans l’intérêt économique et financier des multinationales attributaires de contrats aussi complexes et d’aussi longue durée que les PPP de sous-traiter ou de subdéléguer tout ou partie de certaines prestations d’entretien et de maintenance à des entreprises locales.
Ainsi, les PPP peuvent constituer un mode de transfert privilégié de savoir-faire aux opérateurs locaux d’Afrique. Il convient donc de soutenir activement les entreprises locales (formation au conseil, à l’assistance technique) et de créer un environnement juridique, économique et financier propice à une collaboration croissante entre les opérateurs africains et internationaux dans les projets de PPP.
