Pascal Lamy: "L'Union africaine doit siéger au G20"
Thématique :
afrique
25/01/2009 - Jeune Afrique
Directeur général de l’OMC, il veut enfin boucler les négociations commerciales internationales de Doha en 2009. Et se montre décidé à s’appuyer sur l’Afrique et les pays en développement pour y parvenir.
Jeune Afrique : Vous êtes seul candidat à votre succession. Est-ce que le poste n’intéresse plus personne ?
Pascal Lamy : La vérité, c’est que les principaux membres, ou groupes de membres – comme le groupe africain –, ont envoyé des signaux qui n’étaient pas ambigus sur le fait qu’ils préféraient que je reste. Ce qui n’était pas automatique dans mon esprit. J’ai réfléchi au pour et au contre et, ce qui l’a emporté, c’est la nécessité de la continuité. Dans les circonstances actuelles, il faut éviter qu’une des ancres de l’économie internationale ne dérive.
Vous évoquez la crise. Elle entraîne une volonté politique de contrôle des économies nationales. N’est-ce pas incompatible avec le libéralisme que prône l’OMC ?
L’OMC ne prône pas le libéralisme, mais l’ouverture des échanges régulée. L’image selon laquelle l’OMC est contre l’État, favorable aux privatisations ou à la dérégulation, est inexacte. L’OMC repose sur l’idée que l’ouverture des échanges, ça marche. Et surtout pour le développement. Depuis un an, ce sont les pays du Sud qui poussent à la conclusion de la négociation de Doha et, parmi ceux-là, les plus pauvres. Plus on ouvre les marchés et plus la globalisation économique progresse, plus il est nécessaire de disposer de régulation. Il y a un code sur les subventions à l’OMC. Il y a un code sur la propriété intellectuelle. Un autre sur les biens et les services. Ouvrir les marchés pour permettre davantage d’opportunités, davantage de spécialisation, davantage de croissance, c’est le travail de l’OMC. Ouvrir votre marché ne signifie pas le déréguler, mais soumettre aux mêmes règles les opérateurs nationaux et étrangers.
Quel est l’intérêt des économies africaines d’ouvrir leurs marchés, alors qu’elles n’ont pas, ou presque pas, d’industries en état de tenir tête à celles des pays développés ?
Dans la négociation multilatérale en cours à l’OMC, les pays africains en général n’ont pas de nouvelles concessions à faire en vertu du « traitement spécial et différencié », ce qui leur permet de maintenir des protections à l’importation pour ceux qui le désirent. Ils ont, en revanche, beaucoup à gagner en accédant plus facilement, et dans des conditions plus équitables, aux marchés des pays développés et des pays émergents. Par exemple, ils ont un accès en franchise de droits et de quotas pour les pays les plus pauvres ; une réduction importante de la progressivité des tarifs qui pèse sur les exportations agricoles de produits transformés et qui compromet les efforts de diversification et d’intégration des filières agricoles. Tout ceci explique leur volonté de voir conclure la négociation le plus rapidement possible.
Vous avez dit que l’un des objectifs de votre prochain mandat était d’intervenir dans la régulation financière mondiale. Vous voulez donc une OMC de la finance…
Non. L’OMC n’a pas compétence en matière de régulation financière. Mais les faits sont là. Et l’OMC, comme d’autres systèmes multilatéraux, peut servir d’inspiration. Par rapport à la santé, au transport maritime, aux télécommunications ou encore au commerce, qui sont autant de domaines de régulation internationale, la finance demeure un trou béant. Je constate, à titre d’expert de la régulation internationale, que les structures existantes ne sont pas parvenues à le combler et, de ce point de vue, le processus entamé par le G20 depuis novembre dernier est positif.
Avec une réserve en ce qui concerne la représentation de l’Afrique…
En effet. La présence de l’Afrique du Sud au G20, au demeurant légitime, n’est pas la réponse au problème de la représentation du continent. Pourquoi ne pas demander au président de la Commission de l’Union africaine de siéger au G20 ? Cette solution permettrait d’éviter l’exercice difficile de décider quel pays inviter. Le président de la Commission de l’UA, qui, en outre, possède une certaine expertise de ces questions, peut parler en titre pour l’Afrique.
Quelles personnalités africaines pourraient faire passer le même message que vous ?
Quelqu’un comme Donald Kaberuka, le président de la BAD, a une crédibilité personnelle dans le milieu de la finance internationale qui lui permet de parler d’égal à égal avec les ministres des Finances des pays développés. Il se trouve que c’est avec lui que j’ai travaillé le plus ces dernières années. Voilà un bon exemple. Et je suis certain qu’il y a d’autres personnalités africaines capables de faire passer le message.
Revenons au cycle de Doha. Parviendrez-vous à conclure la négociation, alors que ces quatre dernières années vous avez échoué ?
Effectivement, la négociation n’est toujours pas conclue, mais elle a avancé, elle a progressé. Il y a quelques années, on avait franchi 60 % du chemin, maintenant, on est à 85 %. Il faut négocier à 153, se mettre d’accord sur 20 sujets, chacun de ces sujets comprenant 10 sous-sujets techniques. Dès lors que l’on garde la règle du consensus – et à ce jour, je ne vois pas d’autre solution –, c’est forcément long et compliqué. Mais la négociation a avancé et elle va continuer à avancer.
Concrètement, quand allez-vous remettre les pays autour de la table ?
Pour l’instant, nous sommes dans une phase technique. En décembre 2008, nous avons adopté un plan de travail pour les trois premiers mois de cette année. Il faudra sans doute que les ministres soient impliqués d’une manière ou d’une autre, mais il faut attendre que la nouvelle administration américaine soit prête. Il y a aussi des élections en Inde, probablement fin avril. Même si je ne pense pas qu’elles aient des conséquences déterminantes sur la position indienne… Je ne sais pas encore quand je vais relancer les négociations au niveau politique. En attendant, je m’attache à faire encore progresser les questions au plan technique.
En ce qui concerne bon nombre de pays africains, c’est la question agricole qui prime. Ne risque-t-on pas, sur ce plan, un sursaut de nationalisme américain ?
Ce qu’il y a sur la table aujourd’hui, après sept ans de négociations, c’est la réduction des plafonds des subventions agricoles américaines, européennes et japonaises, qui perturbent les échanges. Ce sont des réductions très importantes, de 70 % à 80 %. Elles n’entreront en vigueur que si les négociations sont conclues, mais elles sont sur la table. Y compris de la part des Américains. Il n’y a pas encore de chiffre final pour le coton, mais on sait très bien qu’il n’y aura pas d’issue à la négociation sans une réduction des subventions sur le coton. Cette réduction devra être plus importante que celle acceptée pour l’agriculture en général. Les négociateurs s’y sont engagés. Sur ces questions, je ne suis donc pas pessimiste. Et si la flambée des prix agricoles et alimentaires du début 2008 a changé quelque chose, elle a ajouté de la détermination dans le camp des pays en développement, qui souhaitent un commerce international agricole moins faussé.
Est-ce que la relance des politiques agricoles africaines fait partie des solutions ?
Affirmatif. Et du point de vue de l’OMC, l’Afrique, et notamment l’Afrique subsaharienne, dispose de marges de manœuvre considérables en matière de politique commerciale. Le plafond moyen des tarifs douaniers agricoles pour l’Afrique subsaharienne est de l’ordre de 60 %. Les tarifs réellement appliqués sont de 10 % à 20 %, pour préserver le pouvoir d’achat des populations. Il existe donc un espace pour des politiques africaines plus actives dans l’agriculture. Mais on ne peut pas demander à un pays d’investir dans l’agriculture s’il doit se battre contre le Trésor américain ou contre le budget européen ou japonais. L’élimination des subventions à l’exportation par les pays riches, c’est-à-dire la réduction de la partie des subventions qui perturbent les échanges, est donc une question de morale économique et politique.
Quand on regarde l’avancement des négociations, on a l’impression que les Africains vont gagner sur le coton et qu’ils vont perdre sur la banane. C’est donnant-donnant ?
Le coton est un problème qui oppose pays développés et pays en développement. Si 20 000 producteurs américains et quelques Européens ont des milliards de dollars de subventions par an, il est normal que le Bénin, le Mali ou le Tchad protestent. Même s’il est bien entendu que les subventions ne sont pas le seul problème de la filière coton dans ces pays… Le cas de la banane est profondément différent. Il se situe entre les Latino-Américains et les Africains. Cela fait trente ans que les Latino-Américains protestent contre le fait que les pays africains – et les pays des Caraïbes – ont un accès privilégié au marché européen. Dans le cadre des négociations actuelles, une solution est possible. Il faudra que les tarifs européens soient réduits et cela va par conséquent réduire la préférence ACP. Sur un autre plan, il n’y a aucune raison que le Cameroun, la Côte d’Ivoire ou encore le Ghana ne deviennent pas aussi compétitifs que les pays latino-américains. Il y a un énorme potentiel de production en Afrique à condition que la filière, qui va du producteur au consommateur, soit bien organisée et qu’elle ne soit pas gérée comme une rente.
Depuis deux ans, l’OMC a réalisé un examen de la politique commerciale de pays comme le Tchad, le Cameroun, le Gabon. Quels sont ceux qui progressent, ceux qui régressent ?
Les revues de politique commerciale ne consistent pas à distribuer des bons et des mauvais points. Dans l’ensemble, nous avons constaté des progrès considérables de savoir-faire depuis cinq ou dix ans. Il y a aujourd’hui un bien plus grand nombre d’experts dans les pouvoirs publics africains sur les questions de commerce international qu’autrefois.
Alors, parlons en termes d’intégration au commerce mondial...
Sur ce plan, l’Afrique de l’Est a fait des progrès considérables. Elle doit désormais résoudre des problèmes d’infrastructures. Prenons l’exemple du Rwanda. Sa politique commerciale a bien évolué, mais le pays reste handicapé par des problèmes de transports. Si un camion à destination de Mombasa ou Dar es-Salaam doit s’arrêter trente fois à cause de barrages plus ou moins officiels, on ne peut pas parler d’intégration commerciale. De même, il y a eu des progrès en Afrique australe, même s’il subsiste des problèmes, là aussi d’infrastructures, avec les voisins. Mais il est vrai qu’en Afrique centrale, et en Afrique de l’Ouest, c’est moins évident, pour des raisons qui, à mon avis, sont essentiellement politiques.
Et l’Afrique du Nord ?
Les pays du Maghreb et du Machrek restent très dominés par les échanges avec l’Union européenne. L’Algérie, le Maroc et la Tunisie échangent beaucoup avec l’Europe et très peu entre eux. C’est une aberration. Et la mise en place de zones de libre-échange, comme celle qui résulte de l’accord d’Agadir, prend beaucoup trop de temps. Il est nécessaire qu’à terme cette intégration se réalise. Il faut aussi que l’Algérie accélère la négociation de son adhésion à l’OMC.
Directeur général de l’OMC, il veut enfin boucler les négociations commerciales internationales de Doha en 2009. Et se montre décidé à s’appuyer sur l’Afrique et les pays en développement pour y parvenir.
Jeune Afrique : Vous êtes seul candidat à votre succession. Est-ce que le poste n’intéresse plus personne ?
Pascal Lamy : La vérité, c’est que les principaux membres, ou groupes de membres – comme le groupe africain –, ont envoyé des signaux qui n’étaient pas ambigus sur le fait qu’ils préféraient que je reste. Ce qui n’était pas automatique dans mon esprit. J’ai réfléchi au pour et au contre et, ce qui l’a emporté, c’est la nécessité de la continuité. Dans les circonstances actuelles, il faut éviter qu’une des ancres de l’économie internationale ne dérive.
Vous évoquez la crise. Elle entraîne une volonté politique de contrôle des économies nationales. N’est-ce pas incompatible avec le libéralisme que prône l’OMC ?
L’OMC ne prône pas le libéralisme, mais l’ouverture des échanges régulée. L’image selon laquelle l’OMC est contre l’État, favorable aux privatisations ou à la dérégulation, est inexacte. L’OMC repose sur l’idée que l’ouverture des échanges, ça marche. Et surtout pour le développement. Depuis un an, ce sont les pays du Sud qui poussent à la conclusion de la négociation de Doha et, parmi ceux-là, les plus pauvres. Plus on ouvre les marchés et plus la globalisation économique progresse, plus il est nécessaire de disposer de régulation. Il y a un code sur les subventions à l’OMC. Il y a un code sur la propriété intellectuelle. Un autre sur les biens et les services. Ouvrir les marchés pour permettre davantage d’opportunités, davantage de spécialisation, davantage de croissance, c’est le travail de l’OMC. Ouvrir votre marché ne signifie pas le déréguler, mais soumettre aux mêmes règles les opérateurs nationaux et étrangers.
Quel est l’intérêt des économies africaines d’ouvrir leurs marchés, alors qu’elles n’ont pas, ou presque pas, d’industries en état de tenir tête à celles des pays développés ?
Dans la négociation multilatérale en cours à l’OMC, les pays africains en général n’ont pas de nouvelles concessions à faire en vertu du « traitement spécial et différencié », ce qui leur permet de maintenir des protections à l’importation pour ceux qui le désirent. Ils ont, en revanche, beaucoup à gagner en accédant plus facilement, et dans des conditions plus équitables, aux marchés des pays développés et des pays émergents. Par exemple, ils ont un accès en franchise de droits et de quotas pour les pays les plus pauvres ; une réduction importante de la progressivité des tarifs qui pèse sur les exportations agricoles de produits transformés et qui compromet les efforts de diversification et d’intégration des filières agricoles. Tout ceci explique leur volonté de voir conclure la négociation le plus rapidement possible.
Vous avez dit que l’un des objectifs de votre prochain mandat était d’intervenir dans la régulation financière mondiale. Vous voulez donc une OMC de la finance…
Non. L’OMC n’a pas compétence en matière de régulation financière. Mais les faits sont là. Et l’OMC, comme d’autres systèmes multilatéraux, peut servir d’inspiration. Par rapport à la santé, au transport maritime, aux télécommunications ou encore au commerce, qui sont autant de domaines de régulation internationale, la finance demeure un trou béant. Je constate, à titre d’expert de la régulation internationale, que les structures existantes ne sont pas parvenues à le combler et, de ce point de vue, le processus entamé par le G20 depuis novembre dernier est positif.
Avec une réserve en ce qui concerne la représentation de l’Afrique…
En effet. La présence de l’Afrique du Sud au G20, au demeurant légitime, n’est pas la réponse au problème de la représentation du continent. Pourquoi ne pas demander au président de la Commission de l’Union africaine de siéger au G20 ? Cette solution permettrait d’éviter l’exercice difficile de décider quel pays inviter. Le président de la Commission de l’UA, qui, en outre, possède une certaine expertise de ces questions, peut parler en titre pour l’Afrique.
Quelles personnalités africaines pourraient faire passer le même message que vous ?
Quelqu’un comme Donald Kaberuka, le président de la BAD, a une crédibilité personnelle dans le milieu de la finance internationale qui lui permet de parler d’égal à égal avec les ministres des Finances des pays développés. Il se trouve que c’est avec lui que j’ai travaillé le plus ces dernières années. Voilà un bon exemple. Et je suis certain qu’il y a d’autres personnalités africaines capables de faire passer le message.
Revenons au cycle de Doha. Parviendrez-vous à conclure la négociation, alors que ces quatre dernières années vous avez échoué ?
Effectivement, la négociation n’est toujours pas conclue, mais elle a avancé, elle a progressé. Il y a quelques années, on avait franchi 60 % du chemin, maintenant, on est à 85 %. Il faut négocier à 153, se mettre d’accord sur 20 sujets, chacun de ces sujets comprenant 10 sous-sujets techniques. Dès lors que l’on garde la règle du consensus – et à ce jour, je ne vois pas d’autre solution –, c’est forcément long et compliqué. Mais la négociation a avancé et elle va continuer à avancer.
Concrètement, quand allez-vous remettre les pays autour de la table ?
Pour l’instant, nous sommes dans une phase technique. En décembre 2008, nous avons adopté un plan de travail pour les trois premiers mois de cette année. Il faudra sans doute que les ministres soient impliqués d’une manière ou d’une autre, mais il faut attendre que la nouvelle administration américaine soit prête. Il y a aussi des élections en Inde, probablement fin avril. Même si je ne pense pas qu’elles aient des conséquences déterminantes sur la position indienne… Je ne sais pas encore quand je vais relancer les négociations au niveau politique. En attendant, je m’attache à faire encore progresser les questions au plan technique.
En ce qui concerne bon nombre de pays africains, c’est la question agricole qui prime. Ne risque-t-on pas, sur ce plan, un sursaut de nationalisme américain ?
Ce qu’il y a sur la table aujourd’hui, après sept ans de négociations, c’est la réduction des plafonds des subventions agricoles américaines, européennes et japonaises, qui perturbent les échanges. Ce sont des réductions très importantes, de 70 % à 80 %. Elles n’entreront en vigueur que si les négociations sont conclues, mais elles sont sur la table. Y compris de la part des Américains. Il n’y a pas encore de chiffre final pour le coton, mais on sait très bien qu’il n’y aura pas d’issue à la négociation sans une réduction des subventions sur le coton. Cette réduction devra être plus importante que celle acceptée pour l’agriculture en général. Les négociateurs s’y sont engagés. Sur ces questions, je ne suis donc pas pessimiste. Et si la flambée des prix agricoles et alimentaires du début 2008 a changé quelque chose, elle a ajouté de la détermination dans le camp des pays en développement, qui souhaitent un commerce international agricole moins faussé.
Est-ce que la relance des politiques agricoles africaines fait partie des solutions ?
Affirmatif. Et du point de vue de l’OMC, l’Afrique, et notamment l’Afrique subsaharienne, dispose de marges de manœuvre considérables en matière de politique commerciale. Le plafond moyen des tarifs douaniers agricoles pour l’Afrique subsaharienne est de l’ordre de 60 %. Les tarifs réellement appliqués sont de 10 % à 20 %, pour préserver le pouvoir d’achat des populations. Il existe donc un espace pour des politiques africaines plus actives dans l’agriculture. Mais on ne peut pas demander à un pays d’investir dans l’agriculture s’il doit se battre contre le Trésor américain ou contre le budget européen ou japonais. L’élimination des subventions à l’exportation par les pays riches, c’est-à-dire la réduction de la partie des subventions qui perturbent les échanges, est donc une question de morale économique et politique.
Quand on regarde l’avancement des négociations, on a l’impression que les Africains vont gagner sur le coton et qu’ils vont perdre sur la banane. C’est donnant-donnant ?
Le coton est un problème qui oppose pays développés et pays en développement. Si 20 000 producteurs américains et quelques Européens ont des milliards de dollars de subventions par an, il est normal que le Bénin, le Mali ou le Tchad protestent. Même s’il est bien entendu que les subventions ne sont pas le seul problème de la filière coton dans ces pays… Le cas de la banane est profondément différent. Il se situe entre les Latino-Américains et les Africains. Cela fait trente ans que les Latino-Américains protestent contre le fait que les pays africains – et les pays des Caraïbes – ont un accès privilégié au marché européen. Dans le cadre des négociations actuelles, une solution est possible. Il faudra que les tarifs européens soient réduits et cela va par conséquent réduire la préférence ACP. Sur un autre plan, il n’y a aucune raison que le Cameroun, la Côte d’Ivoire ou encore le Ghana ne deviennent pas aussi compétitifs que les pays latino-américains. Il y a un énorme potentiel de production en Afrique à condition que la filière, qui va du producteur au consommateur, soit bien organisée et qu’elle ne soit pas gérée comme une rente.
Depuis deux ans, l’OMC a réalisé un examen de la politique commerciale de pays comme le Tchad, le Cameroun, le Gabon. Quels sont ceux qui progressent, ceux qui régressent ?
Les revues de politique commerciale ne consistent pas à distribuer des bons et des mauvais points. Dans l’ensemble, nous avons constaté des progrès considérables de savoir-faire depuis cinq ou dix ans. Il y a aujourd’hui un bien plus grand nombre d’experts dans les pouvoirs publics africains sur les questions de commerce international qu’autrefois.
Alors, parlons en termes d’intégration au commerce mondial...
Sur ce plan, l’Afrique de l’Est a fait des progrès considérables. Elle doit désormais résoudre des problèmes d’infrastructures. Prenons l’exemple du Rwanda. Sa politique commerciale a bien évolué, mais le pays reste handicapé par des problèmes de transports. Si un camion à destination de Mombasa ou Dar es-Salaam doit s’arrêter trente fois à cause de barrages plus ou moins officiels, on ne peut pas parler d’intégration commerciale. De même, il y a eu des progrès en Afrique australe, même s’il subsiste des problèmes, là aussi d’infrastructures, avec les voisins. Mais il est vrai qu’en Afrique centrale, et en Afrique de l’Ouest, c’est moins évident, pour des raisons qui, à mon avis, sont essentiellement politiques.
Et l’Afrique du Nord ?
Les pays du Maghreb et du Machrek restent très dominés par les échanges avec l’Union européenne. L’Algérie, le Maroc et la Tunisie échangent beaucoup avec l’Europe et très peu entre eux. C’est une aberration. Et la mise en place de zones de libre-échange, comme celle qui résulte de l’accord d’Agadir, prend beaucoup trop de temps. Il est nécessaire qu’à terme cette intégration se réalise. Il faut aussi que l’Algérie accélère la négociation de son adhésion à l’OMC.
